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Déficit público VS crisis fiscal del estado Destacado

Gregorio Rodríguez Catedrático de la Universidad de Alcalá de Henares y miembro del colectivo econoNuestra

1. Punto de partida

Afirmaba Joan Robinson en 1960 con cierta ironía que el “estudio de la economía no tiene por objeto la adquisición de un conjunto de respuestas preparadas para los problemas económicos, sino aprender a no dejarse engañar por los economistas”. En el análisis del déficit y de la deuda pública sucede algo parecido ya que o bien consideramos únicamente las herramientas convencionales para su reducción o por el contrario, es nuestra propuesta, analizamos la complejidad de sus causas, impactos sociales y económicos en el marco de modelos alternativos que combinen un crecimiento reproductivo equilibrado y un bienestar social con la mirada puesta en la reducción de las desigualdades sociales y territoriales.

Como es sabido el crecimiento del déficit público español (desde tasas negativas en 2007 al, p.e., 11,2% del PIB en 2009 o 9,4% en 2012) y de la deuda pública (que en la actualidad se sitúa en el 100% del PIB con su mínimo en 2007 del 36% entre 2000; constituyendo aproximadamente hoy un tercio de la deuda soberana) es uno de los efectos económico-financieros más relevantes de la gran recensión en España. La gestión económica y política del mismo ha logrado imponer en el imaginario colectivo de los ciudadanos, con la acrítica colaboración de los medios de comunicación de masas y de no pocos economistas convencionales, dos ideas simplificadoras sobre este hecho central de la recesión actual:

a) Que el déficit público (y, por tanto, la deuda pública) es la causa o una de las causas por antonomasia de la gran recensión que sufrimos, obviando de esta manera su complejidad causal. Es lo que podría denominarse como tesis de la “perversión” ideológica tecnocrática; dicha perversión exige preguntarnos en otras cosas cuánto de público existe en el déficit y cuánto de privado. No podemos olvidar que los causantes de la crisis, los llamados mercados, son los que han impuesto la actual razón de Estado según la cual los mercados dirigen la política y el Estado asume el el pago de la deuda privada.

b) Que este déficit, a duras penas contenido por las políticas de austeridad, y la deuda pública creciente, es insostenible per se y, por tanto, su contención exige un inevitable ajuste del gasto público (sobre todo de los bienes preferentes o comunes: educación, sanidad y servicios sociales) y reformas fiscales que contribuyan a su reducción sin poner en cuestión los incentivos de la inversión privada. Es la tesis de la “inevitabilidad” del ajuste a la baja o desmantelamiento del Estado de Bienestar.

Ambas tesis, perversión ideológica (encubierta técnicamente) e inevitabilidad subsiguiente de los recortes de prestaciones sociales, es decir, de derechos sociales, son la doble cara complementaria de la gestión política de la gran depresión mediante las mal llamadas políticas de austeridad que ocultan su verdadero reverso: una combinación de ilusión financiera (en lo ideológico) y de lucha fiscal (en parte latente y en menor medida explícita) en torno al presupuesto de gastos e ingresos (en expresión de autores tan alejados ideológicamente entre sí como Schumpeter, 1918, y Goldscheid, 1925), combinación que continúa y completa los ajustes producidos en el mercado de trabajo y en la distribución primaria de la renta. De ahí que la consideración de la naturaleza económica del déficit público y de la deuda pública sea insuficiente para analizar sus causas e impactos y sea necesaria una mirada a su naturaleza más profunda, lo que nos invita a una consideración de economía política que contemple las dimensiones financieras, económicas, políticas e ideológicas de esta realidad.

En las líneas que siguen, y a modo de esquema tentativo para el debate, planteamos la necesidad de esa visión ampliada y más compleja de la naturaleza económico-política del déficit público y de la deuda pública. El supuesto de partida es que la gran recensión de principios del presente siglo está suponiendo un cambio en profundidad, iniciado en 1980 (aproximadamente) y acelerado desde 1990, en los fundamentos del pacto keynesiano de postguerra, es decir, en la relación salarial (mercado de trabajo) y en la relación social ampliada (Estado de Bienestar). Los ajustes de la primera (para recuperar la tasa de beneficio y el poder empresarial) han generado una creciente desigualdad social a la vez que empobrecimiento relativo (paliado en base al endeudamiento de los hogares) que se completa con un ajuste a la baja o de minimización de los derechos sociales universales que sostenían la relación social o pacto social del Estado de Bienestar; se trata de dos procesos paralelos que se refuerzan entre si y cuyas modalidades varían entre los distintos Estados de bienestar nacionales. Sólo si se contemplan de manera complementaria ambos procesos de cambio es posible aproximarse a una visión más compleja del déficit público como expresión de los conflictos redistributivos de la sociedad y, en base a ello plantear alternativas plausibles que lo consideren en relación con un modelo de crecimiento sostenible y el papel estratégico del Estado en en el mismo.

2. La dimensión económico-política del déficit y de la deuda pública

2.1 El déficit y la deuda como fenómenos político-económicos

Desde el punto de vista teórico existe una larga tradición en el análisis económico de considerar la dimensión político-institucional de la Hacienda Pública y de los presupuestos de gastos e ingresos. Pareto consideraba la hacienda pública como un fenómeno “no económico” que forma parte del proceso político mediante el cual aquella constituye un instrumento de la clase gobernante para lograr sus fines. Si bien la ambigüedad está presente en la definición de la clase gobernante (o dominante) la idea de fondo es meridiana: gastos, ingresos, déficit y deuda son fenómenos político-financieros cuyo análisis debe abordarse con el concurso de varias disciplinas de las ciencias sociales. Solo de este modo podremos comprender la doble tesis de la sabiduría convencional en relación con el déficit en el actual período histórico: déficit como causa de la crisis y ajuste inevitable vía recortes de los derechos sociales.

En ese sentido la tesis de Álvarez, Luengo y Uxó (2013) de que el déficit público es el resultado de una crisis financiera alentada por burbujas y elevados apalancamientos privados (que absorbe sus efectos de manera desigual socialmente), en el contexto de un crecimiento desigual interno (España) y externo (la Europa del euro), constituye una tesis relevante y que adoptamos aquí como punto de partida.

En efecto ya antes de la gran depresión, en el período 1980-2007, sobre todo entre 1990 y 2007, se había producido una progresiva redistribución negativa de la renta por la doble vía de la contención salarial y la contención en el gasto público social en el conjunto de los países del espacio euro. En el caso español la contención salarial y el endurecimiento de las condiciones del mercado de trabajo (precariedad sobre todo) durante el período 1990-2007 fue compensada en parte por la universalización tardía del Estado de Bienestar, si bien su sistema de prestaciones sociales es de baja intensidad e incapaz para reducir de manera extensa e intensa la pobreza y la vulnerabilidad. Al mismo tiempo el deterioro de la base fiscal del Estado forma parte de este proceso de redistribución negativa de la renta que es la antesala del deterioro actual de los servicios públicos y de la calidad de las prestaciones sociales

Los bajos niveles de déficit público, incluso superávits, de los primeros años de la década pasada eran en gran medida una ilusión fiscal por cuanto una parte importante de los ingresos procedían de manera anormal de la economía inmobiliaria. Una vez que dicha economía entra en depresión (a partir de 2008 pero con signos de agotamiento en 2007) se reduce radicalmente la base fiscal de un Estado que había aplicado una política sistemática de rebajas e incentivos fiscales. Con una previa base fiscal debilitada la política aplicada por los gobiernos desde mayo de 2010, y sobre todo a partir de 2012, de asumir la responsabilidad del conjunto de la deuda soberana, conduce de manera inevitable a una crisis fiscal del Estado que para evitar su bancarrota aplica drásticos ajustes en el gasto público, de manera llamativa el gasto social, además de recorte del gasto público en investigación e infraestructuras.

Los ciudadanos se hacen cargo de parte de la deuda soberana, sobre todo la bancaria, sin consulta previa, mediante la reducción del gasto público social, al mismo tiempo que ello proporciona la oportunidad de acelerar la tercera fase de reestructuración del Estado de Bienestar, la fase de la privatización ampliada de servicios colectivos ([1]).

Durante todo el segundo período, 1990-2007, una doble ilusión impidió ver en España la catástrofe que se avecinaba. Por una parte, la “ilusión financiera” provocada por la facilidad de acceso al crédito al consumo y a la vivienda, alentada por los excedentes financieros de los países ayer prestamistas, hoy exigentes demandantes del cobro de la deuda pero que, sin duda, también permitía paliar la lenta redistribución negativa de la renta primaria. Por otra parte, la “ilusión fiscal” alentada por los gobiernos – el discurso de la bajada de impuestos o rebajas fiscales – que fue minando la base fiscal del Estado con la eliminación de impuestos como el del patrimonio y la progresiva retirada de las grandes fortunas de la base contributiva, debido a las facilidades de la globalización para el cambio del domicilio fiscal y a las continuas desgravaciones fiscales dirigidas teóricamente a incentivar la inversión productiva.

Cuando estas ilusiones estallan el Estado de Bienestar se encuentra con que tiene que asumir la responsabilidad de una parte importante de la deuda privada bancaria y que su base fiscal se ha deteriorado (la crisis no hace sino agravar un proceso ya existente). Ambas ilusiones son el reflejo ideológico de la deriva de un modelo de capitalismo hiperfinanciero que encuentra la rentabilidad en el endeudamiento especulativo cuyo coste, cuando se hace inmanejable (la especulación siempre estalla), se traslada a los ciudadanos a través del Sector Público que, si predominan políticas neoliberales (como es el caso europeo, y español), lo traduce en políticas de austeridad salarial y de austeridad en el gasto público, eufemismos ambos que ocultan la socialización de las pérdidas del capital financiero.

2.2. Una muy rápida mirada a la historia del debate sobre el papel del Estado y del déficit público

Para los estudiosos de la economía política este fenómeno de hoy (situados ya en la tercera fase de la revolución industrial y de la reforma social que se inicia en torno al año 1980) no es nuevo. Un repaso muy rápido, sin otra pretensión que invitar a mirar con detenimiento el curso de la historia económica y social, siempre maestra, nos muestra esta doble tensión y conflictos que provocan las luchas salariales y los conflictos fiscales en el Estado.

Así, en el tránsito histórico del capitalismo patrimonial al oligopólico, es decir, en el proceso de transición hacia la segunda fase de la revolución industrial y de la reforma social (aproximadamente entre 1883 y 1940), los Estados fueron evolucionando bajo el ascenso democrático de la sociedad de masas hacia modelos de regulación e intervención que exigían ampliar las funciones del Estado para dar respuesta a demandas de socialización de costes privados, necesidades de reproducción social y requerimientos de orden y legitimación. Objetivos en muchos casos tan contradictorios como inmanejables tal como revelan desde lógicas diferentes Puviani (1903), Schumpeter (1918) y Goldscheid (1925) en el convulso período de entreguerras en el que tuvieron lugar los ascensos de los populismos y fascismos de diferente tipo. El paso del santo temor al déficit (siglo XIX y principios del XX) a políticas económicas que aceptaban ciertos niveles de déficit y de deuda como estímulos al crecimiento económico y como consecuencia del avance de la reforma social, constituyó un largo período de conflictos y guerras que abocaron finalmente al pacto de postguerra en que por “conveniencia y miedo” (Anisi, 1995) se estableció un modelo de crecimiento de los salarios reales al compás de la productividad y una oferta complementaria de prestaciones sociales. Ello lo intuyó Keynes que se posicionó, en base a las experiencias de Suecia y EEUU, en favor de un modelo que combinará la mejora de la redistribución de la renta mediante salarios que incorporaran al consumo de masas a los trabajadores, con una oferta de bienes y prestaciones sociales por el Estado de Bienestar que lograran mejorar el bienestar, legitimar el modelo de capitalismo de bienestar entre las capas trabadoras y clases medias funcionales y, también, sirvieran como estabilizadores automáticos (Keynes, Ensayos de persuasión: cap. 26, Los medios para la prosperidad, 1931).

Este modelo de regulación combinaba tanto una relación salarial relativamente pactada como una relación social ampliada (Estado de Bienestar) que mutuamente se reforzaban. Un modelo, al que se empezó a incorporar España a partir de 1960 de manera desigual, subordinada e insuficiente fiscalmente bajo un régimen de dictadura y que no madurará sino a partir de la segunda mitad de la década de los años 70, justo cuando el modelo inicia su declive y crisis progresiva.

Pero la expansión del gasto público y el crecimiento de los salarios en la década de los años sesenta, bajo un contexto de agotamiento del fordismo, dio paso a una amplia y diversa ofensiva ideológica por parte de los llamados “creadores de escasez” (de nuevo Anisi) que planteó la inviabilidad de la llamada revolución de los títulos en ascenso (D.Bell), de la resistencia fiscal de las clases medias, del excesivo poder de las burocracias públicas (teoría de la elección social, Buchanan, Tullock), la hipótesis del Estado Leviatán al margen de la estructura social y económica. Se trataba de alterar el pacto implícito de postguerra mediante la recuperación del excedente empresarial y disciplinamiento de la fuerza de trabajo y, al mismo tiempo, frenar los objetivos del Estado de Bienestar en cuanto a socialización de los costes de reproducción social haciendo de los riesgos sociales riegos individuales (O,Connor, 1973; Gough, 1979).

Esta ofensiva ideológica de finales de la década de los años 70 y primeros años 80 del pasado siglo no altera en profundidad el modelo de relación salarial y social del Estado de Bienestar pero contribuye a transformar el clima social que precede a los cambios en profundidad que se inician en la década de los 90 del siglo XX con el paralelo proceso de contención salarial y contención del gasto público social. Existen otros factores cruciales que aquí no podemos considerar en profundidad (el impacto de la mundialización) pero las políticas de desregulación financiera, de desregulación de los mercados de trabajos y la contención del gasto público social forman un todo dirigido primero a restablecer la tasa de beneficio y el poder económico, después a segmentar la sociedad produciendo el alejamiento entre capas trabajadoras y clases medias y, finalmente, a hacer del Estado de Bienestar no tanto un instrumento de gestión de conflictos redistributivos y de integración social cuanto de instrumento favorecedor del capitalismo financiero en ascenso y sus intereses, primero mediante la desregulación y las rebajas fiscales y después asumiendo los efectos económicos de sus fallos cuando los crecimientos especulativos estallan.

Bajo este nuevo modelo el Estado fiscal emergente es un Estado que se ajusta adecuadamente a los intereses del capital financiero y en mucha menor medida al capital industrial (conflicto este de gran interés para el análisis económico). Se ajusta a los intereses del primero en la medida en que elimina barreras y condiciones para su desarrollo (desregulación), favorece el abaratamiento del coste salarial (a través de las llamadas reformas laborales: flexibilidad y minimización de la negociación colectiva), traslada a potentes segmentos del sector financiero la gestión de servicios públicos ampliando su rentabilidad empresarial (servicios sanitarios y fondos de pensiones), no menos importante, actúa como red de cobertura de los riesgos financieros a través de una gestión del déficit público que interviene en el caso de que estallen. Todo un complejo proceso social y político de desvalorización del valor trabajo que ha producido una crisis social profunda que puede volverse contra el entramado que la ha producido en el momento y lugar menos esperado.

3. Hacia dónde dirigir el debate y respuestas factibles de políticas alternativas

De esta breve nota para el debate pueden derivarse algunas reflexiones que puedan contribuir al debate económico y político así como al planteamiento de alternativas que a medio plazo puedan asumir mayorías sociales (intereses compartidos de capas trabajadoras y medias, así como colectivos de riesgo de exclusión).

En el debate sobre el déficit público parece necesario ampliar el foco del análisis para comprender sus causas y efectos con mayor profundidad. En este sentido cabe:

a) Considerar de manera conjunta el análisis de la relación salarial (mercado de trabajo) y la relación social ampliada (Estado de Bienestar) en la medida en que el gasto público es un factor estructural para un desarrollo equilibrado y, por tanto, es necesario revalorizar el papel estratégico del sector público en el desarrollo de un nuevo modelo de crecimiento y de desarrollo social. Recuérdese que la crisis ha puesto de manifiesto su valor estratégico para salvar al capital financiero (19.00 millones de euros para la banca unos meses después de anunciar recortes de 10.000 millones en sanidad y educación).

b) Considerar de manera conjunta la vertiente del gasto público y la vertiente del ingreso o fiscalidad. Los análisis económicos se centran en los recortes y sus impactos sociales y económicos pero en menor medida en el análisis de la crisis de la base fiscal del Estado cuyo deterioro no se explica solamente por el crecimiento negativo de la economía sino también por los cambios institucionales acaecidos a lo largo de las dos últimas décadas que han reducido la base fiscal del Estado, sobre todo la relacionada con el gran capital financiero e inmobiliario.

c) Considerar la gestión del déficit como instrumento, no como fin, para salir de la crisis e impulsar un crecimiento reproductivo y sostenible. Reducir el déficit público es un objetivo no cuestionable pero si el modo de su gestión: el modo en que se distribuye la carga, los ámbitos que asumen su reducción (bienes públicos) y los ritmos de su reducción. Superar el fundamentalismo del déficit público es crucial para situarlo como un efecto de un modelo de crecimiento económico inviable.

Del correcto análisis previo puede promover un debate y respuesta social en torno a objetivos que superen el objetivo de la llamada austeridad por otros de que tengan en cuenta:

a) La centralidad de los bienes preferentes o comunes como salario social y como instrumento de respuesta a los riesgos sociales. La lucha contra el déficit no puede servir de pretexto para la transformación del Estado de Bienestar (gestión de riesgos colectivos) en Estado Asistencial (gestión de riesgos individuales). La crisis social de esta segunda década en España se expresa como un doble deterioro de la relación salarial y social. Que los derechos sociales son incuestionables debe ser un principio guía del debate social.

b) La importancia de reconstruir la base fiscal del Estado mediante nuevas fuentes de ingresos sobre las grandes fortunas y los beneficios del gran capital financiero. Una vez que la ilusión financiera y fiscal ha sido desvelada es necesaria una nueva reforma fiscal. El problema es que la colusión de intereses del viejo patrimonialismo y el poder financiero transnacional ciegan las vías de una reforma social (y, por tanto, fiscal) necesaria y cohesiva socialmente y alientan una indeseable dualización social que tiende a consolidarse en el mercado de trabajo y se amplía al seno del Estado de Bienestar.

c) La negociación del calendario de devolución de la deuda en conjunción con el resto de los países del Sur de Europa de modo que sea posible reiniciar el crecimiento económico, aunque sobre nuevas bases de desarrollo sostenible. Plazos nuevos, moratorias y reestructuraciones de la deuda deben ser negociados con los prestamistas de la zona euro por parte de los países del Sur de Europa como vía para retomar el crecimiento y el bienestar. En este proceso la devolución de la deuda privada empresarial (financiera sobre todo) es determinante y, por tanto, el Estado no puede asumir su coste como si lo hubiera generado.

 

 



[1] Durante la primera, 1980-1990, la reestructuración fue sobre todo ideológica: el discurso de la inviabilidad futura del Estado de Bienestar; durante la segunda, 1990-2007, la reestructuración consistió en la contención del gasto social y la progresiva apertura a la llamada externalización de la gestión de los servicios y ampliación de la oferta mercantil.

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